פרויקטים
היטל השבחה בהתחדשות עירונית: האם תיקוני החקיקה יובילו למציאות חדשה?
תיקוני חקיקה חדשים מבקשים לפזר את הערפל סביב תשלום היטל ההשבחה במיזמי פינוי-בינוי, לייצר ודאות לשחקני ההתחדשות העירונית ולהזניק את התחום קדימה. עוה"ד צבי שוב ואייל אוליקר, אופטימיים פחות: "ללא שינוי משמעותי בגישת הוועדות המקומיות, התיקונים שבאו לברך – ייצאו מקללים"
תשלום היטל השבחה הוא מהסוגיות החשובות והבוערות בתחום ההתחדשות העירונית, ומייצר סביבו לא מעט סימני שאלה. תיקוני חקיקה מהעת האחרונה, נועדו להגביר את הוודאות עבור הגורמים הפועלים בתחום ולהוביל לגידול משמעותי בכמות הפרויקטים. האם הצעדים החדשים צפויים להביא לשינוי המציאות בשטח? בנושא הזה בדיוק יעסוק המאמר שלפניכם.
סעיף 1(א) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה קובע, בין היתר, כי השבחה הינה "עליית שוויים של מקרקעין עקב אישור תוכנית...", כלומר במקרה כזה בעליהם של המקרקעין ישלמו היטל השבחה בגובה מחצית מן ההשבחה.
לשם קביעת ההשבחה יש לחשב את שווי המקרקעין פעמיים: פעם לפני האירוע המשביח (המצב הקודם) ופעם לאחריו (המצב החדש). לרוב, המתודולוגיה השמאית בנויה על הנחה הבוחנת את תוספת השטח שהתאפשרה כתוצאה מאירוע המס, דהיינו מאירוע ההשבחה.
כיצד יש לחשב את ההשבחה כתוצאה מתוכנית פינוי-בינוי?
תוכניות פינוי-בינוי הינן תוכניות יוצאות דופן. במסגרתן, לצד בעלי המקרקעין (שעל פי רוב הינם בעלי דירות פרטיים), ישנו לרוב גם יזם המקדם את התוכנית. אותו יזם הוא זה הלוקח על עצמו את עלויות קידום התכנון ומימושו – זאת תוך הגדלת היקף הבינוי בכל דירה קיימת, בתמורה לקבלת דירות חדשות.
תוכניות פינוי-בינוי הינן תוכניות יוצאות דופן. במסגרתן, לצד בעלי המקרקעין (שעל פי רוב הינם בעלי דירות פרטיים), ישנו לרוב גם יזם המקדם את התוכנית. אותו יזם הוא זה הלוקח על עצמו את עלויות קידום התכנון ומימושו – זאת תוך הגדלת היקף הבינוי בכל דירה קיימת, בתמורה לקבלת דירות חדשות.
קיימות מספר גישות בפסיקה בעניין אופן החישוב. לפי גישה אחת, הדירות הניתנות ליזם אינן חלק מהשבחת הנכס, ולכן יש לחשב את ההשבחה של בעלי הקרקע רק ביחס לתמורה שהם מקבלים בצורת הגדלת הדירה ושווי התמורות הנוספות (שכ"ד בתקופת הבנייה וכו'), כפי שנקבע בערר 8012/20 אייהלו.
מנגד, בעמ"נ 52383-10-20 אשדר, הוחלט כי יש למסות את מלוא הדירות הניתנות ליזם. הודגש כי פרויקט פינוי-בינוי הוא פרויקט ייחודי וחשוב בתחום ההתחדשות העירונית, הכולל תיאום בין גורמים רבים, סיכון גבוה ועלויות משמעותיות. עם זאת, נקבע, כי גישת ועדת הערר, בערר אייהלו, בניסיון לפשט את חישוב ההיטל ובכך להגביר את הוודאות והיציבות בשוק אכן שובה לב. בהקשר הזה חשוב להבין כי קו דק עובר בין מתן תמריץ ליזם לקידום התחדשות עירונית לבין פתיחת פתח לגריפת רווחים ניכרים של היזם על חשבון הציבור ולפגיעה במרקם החיים העירוני.
על כן, נקבע שכל עוד המחוקק לא קבע הסדר ייחודי לתוכניות פינוי-בינוי, אין לאותם גורמים שיפוטיים להתערב ולקבוע איזון משל עצמם על ידי חישוב והפחתת היטל ההשבחה שלא בהתאם להוראות החוק.
אנו סבורים כי ההחלטה בעניין אשדר מחזקת את העמדה לפיה החוק התיישן וכבר אינו עומד בסטנדרטים מודרניים, שכן כיום מוכנות תוכניות רחבות היקף ומורכבות, אשר החוק הדל אינו מסוגל לתת להן מענה הולם. כתוצאה מכך, נאלצות הערכאות השיפוטיות לייצר הסדרים משפטיים באמצעות פסיקה, המחליפה בפועל את המחוקק. תוצאה זו מעוותת את המתווה הכלכלי של פרויקטים מסוג זה – הואיל והיקף הזכויות שהיזם מקבל נועד להפוך את הפרויקט לכלכלי, וכל מיסוי נוסף משנה את התחשיב שעליו התבסס.
פרויקט התחדשות עירונית (צילום Magma Images)
העדכון לתקן 21: יזרז או יסנדל פרויקטים?
תקן 21 לתקינה השמאית קובע הסדר בנוגע לכדאיות הכלכלית של היזם בפרויקט, ואת היקף הזכויות שיש ליתן על מנת שהפרויקט יהיה כלכלי וייצא אל פועל. עם זאת, רשויות נוהגות שלא לחרוג בהיקף הזכויות, דהיינו לא לתת היקף זכויות שיביא לרווחיות "עודפת". על כן, באם בהנחת העבודה בבחינת היקף הזכויות לפרויקט לא התייחסו להיטל ההשבחה, הרי שהוא עלול שלא לצאת אל הפועל, מכיוון שהיקף הזכויות, בהפחתת היטל ההשבחה העודף, יביא לכך שהפרויקט אינו כלכלי.
תקן 21 לתקינה השמאית קובע הסדר בנוגע לכדאיות הכלכלית של היזם בפרויקט, ואת היקף הזכויות שיש ליתן על מנת שהפרויקט יהיה כלכלי וייצא אל פועל. עם זאת, רשויות נוהגות שלא לחרוג בהיקף הזכויות, דהיינו לא לתת היקף זכויות שיביא לרווחיות "עודפת". על כן, באם בהנחת העבודה בבחינת היקף הזכויות לפרויקט לא התייחסו להיטל ההשבחה, הרי שהוא עלול שלא לצאת אל הפועל, מכיוון שהיקף הזכויות, בהפחתת היטל ההשבחה העודף, יביא לכך שהפרויקט אינו כלכלי.
לאחרונה, הוצגה טיוטת תיקון עדכנית לתקן 21, במסגרתה במקום קביעת מקדם קשיח של רווח יזמי, לא ייכלל שיעור רווח יזמי מוגדר, אלא רווח יזמי תלוי מיקום וזמן שיחושב באמצעות שמאי. ביטול המרווח הקשיח מקטין את הוודאות ואת היכולת להסתמך על מודל כלכלי לתכנון פרויקט, דבר שעלול להקשות אף יותר על הוודאות בהוצאת פרויקטים של פינוי-בינוי מן הכוח אל הפועל.
איזה מנדט הוענק לרשויות המקומיות?
היבט נוסף בעניין היטל ההשבחה בפרויקטים הנוגעים לפינוי-בינוי, הינו שאלת פטור היטל ההשבחה לפרויקטים אלו, אשר יכולה לייתר את סוגיית פרשנות ההשבחה שנידונה בעניין אשדר.
היבט נוסף בעניין היטל ההשבחה בפרויקטים הנוגעים לפינוי-בינוי, הינו שאלת פטור היטל ההשבחה לפרויקטים אלו, אשר יכולה לייתר את סוגיית פרשנות ההשבחה שנידונה בעניין אשדר.
עד לאחרונה, סעיף 19(ב)(2) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה קבע כי שר הבינוי והשיכון ושר הפנים רשאים, בהסכמת הרשות המקומית, להכריז בצו ביחס למתחם פינוי-בינוי נקודתי, כי תחול חובת תשלום היטל השבחה ששיעורו רק רבע ההשבחה או לקבוע כי לא תחול חובת תשלום היטל השבחה כלל במתחם כאמור.
בתיקון 133 לחוק התכנון והבנייה, שאושר לאחרונה, נקבע שינוי ביחס להיטל ההשבחה במיזמי פינוי-בינוי ביחס למצב הקודם. תיקון זה קבע, כי היטל ההשבחה בתוכניות מסוג זה יעמוד על רף אחיד של 25% בלבד, ולחילופין, תוכל כל רשות מקומית לקבוע שיעור היטל השבחה אחר (בין היטל מלא לפטור מלא), בחלוקה לפי אזורים. לכאורה, יכול היה תיקון זה לייצר את הוודאות הנדרשת לקידום תוכניות פינוי-בינוי, במקום גישת הפטור לכל מתחם בנפרד.
עיריית רמת גן. היטל השבחה מלא בכל חלקי העיר (צילום: ד"ר אריה אשכול, מתוך אתר פיקיוויקי)
עם זאת, אנו עדים לכך כי עיריות רבות נקטו בגישה דווקנית, וקבעו באופן גורף, או כמעט גורף, כי לא יינתן פטור לפרויקטים של פינוי-בינוי בשטחן. למשל בתל אביב, נקבע כי תינתן הנחה חלקית באזורים מועטים בעיר, וביתר האזורים לא תינתן הנחה כלל. ברמת גן הוחלט כי לא יינתן פטור או הנחה באף חלק בעיר.
מגמת הרשויות המקומיות לאחרונה, לא להעניק פטור כלל בפרויקטים של פינוי-בינוי ולקבוע את השיעור המירבי של היטל ההשבחה, הינה דבר שלא התבצע עד כה. יש לזכור כי תוכניות שאושרו עד כה, יצאו מנקודות הנחה כי יינתן פטור, והיקף הזכויות הינו בהתאם לכך. על כן, גביית היטל השבחה בגין זכויות היזם, ביחד עם ביטול הפטור מהיטל השבחה – מטרפדת למעשה את מסלול פינוי-בינוי בחוסר כדאיות כלכלית, בדומה לטרפוד מסלול תמ"א 38, באופן שיפחית משמעותית את תהליכי ההתחדשות בעיר.
לאור כל האמור, אנו סבורים שללא שינוי משמעותי בגישת הוועדות המקומיות, המקשיחות הלוך וחזור את עמדתן נגד התחדשות עירונית ופועלות לסכלה, תיקוני החוק שבאו לברך - ייצאו מקללים.
הכותבים הם ממשרד צבי שוב – משרד עורכי דין, מומחים לתכנון ובנייה, נדל"ן והתחדשות עירונית.
