מבקר המדינה פרסם היום (שלישי) את דוחו השנתי (הדוח הוכן לפני פרוץ מלחמת חרבות ברזל) בנושאים ביטחוניים וחשף ליקויים חריגים במשרד האוצר והביטחון בהיקף של עשרות מיליארדים. המבקר כתב בדוח כי משרדי האוצר והביטחון מתכננים באופן לא מיטבי את תקציב ההרשאה להתחייב של משרד הביטחון: בשנים 2017 עד 2022 ניתנו תוספות לתקציב ההרשאה להתחייב שלא מומשו כלל, בסכומים שבין 58 מיליון ל-2.2 מיליארד ש"ח.

עוד כתב בדו"ח כי בשנת 2017 ועד אמצע שנת 2022 בוצעו 444 שינויים בתקציב ההרשאה להתחייב, בסכום מצטבר של 68.5 מיליארד ש"ח. אולם למשרד האוצר ולוועדה בכנסת לא מוצגת תמונת מצב מלאה שתאפשר להם לבקר באופן אפקטיבי את השינויים שמתבצעים

תקציב הרשאה להתחייב של משרד הביטחון הוא הסכום המרבי שעליו יכול המשרד להתחייב בשנה נתונה, והוא מאפשר לו לבצע התקשרויות רב-שנתיות בסכומים של עשרות מיליארדי ש"ח בשנה. אולם התקשרויות אלה "מקשיחות" את תקציב הביטחון בשנים הבאות, שכן מרגע שמערכת הביטחון התקשרה עם ספקים בחוזים, תקציבה משועבד להתחייבויות אלו וכמעט שלא ניתן להפנות אותו לצרכים משתנים, ובכלל זה לאיומים מתפרצים. 

מבקר המדינה מצא ליקויים בפעילותם של משרדי האוצר והביטחון במסגרת תהליכי התכנון של תקציב ההרשאה להתחייב של משרד הביטחון. משרד האוצר לא קבע הוראות בנוגע לתהליך גיבוש ההצעה לתקציב ההרשאה להתחייב, המסתכם בעשרות מיליארדי ש"ח מדי שנה; הוא אינו מתעד את הדיונים שהוא מקיים עם משרד הביטחון, ואינו מקיים מדי שנה בשנה תהליך סדור ושיטתי של איסוף נתונים משנים קודמות וניתוחם באופן מובנה לצורך הפקת לקחים. במצב זה נפגעת יכולתו של משרד האוצר להתוות דרך אחידה ושיטתית לתהליך גיבוש ההצעה ולבצע בקרה עליו.

כמו כן, קיים פער בין עמדות משרדי האוצר והביטחון בנוגע לצורך של משרד האוצר בנגישות מלאה לכל שכבות המידע במערכת המחשוב של משרד הביטחון: הדוחות שבמערכת המחשוב מאפשרים למשרד האוצר לצפות בתקציב שנקבע, בשינויים בו ובביצועו - אך אין בהם מידע על הזמנות שנחתמו עם ספקים, על תכולות ההזמנות ומהות הרכש, על אבני הדרך לתשלום, על קצב ביצוע ההזמנות ועוד, ובשל כך יש למשרד האוצר קושי לנתח כ-20% מתקציב ההרשאה להתחייב.

עוד נמצא כי דוח ההתחייבויות שמעביר משרד הביטחון לאגף התקציבים במשרד האוצר אינו כולל את כלל ההתחייבויות הכספיות של משרד הביטחון כפי שצוין בהחלטת הממשלה משנת 2021: הדוח כולל התחייבויות שקליות בלבד ואינו כולל התחייבויות במט"ח סיוע. במצב זה לא משוקפת תמונת מצב מלאה ומתכללת של כלל ההתחייבויות הרב-שנתיות.

המבקר מצא כי אגף התקציבים במשרד הביטחון אינו מתכנן את הקצאת תקציב ההרשאה להתחייב לגופים שבמערכת הביטחון ואת עדכונה לאורך השנה באופן מיטבי. בכ-40% מהתוכניות שתוקצבו בשנים 2017 עד 2022 (למעט שנת 2021) נרשמו שיעורי ביצוע של עד 40% מתקציבן המעודכן, ובכרבע מהתוכניות נרשמו שיעורי ביצוע של עד 20% (בתקציב הביטחון תוכנית משקפת לרוב את מהות ההוצאה). כמו כן, לכ-15% מהתוכניות ניתנו במהלך שנה תוספות תקציב שכלל לא מומשו, בסכומים שבין 58 מיליון ש"ח ל-2.2 מיליארד ש"ח. 

עוד עלה כי בשנים 2017 עד 2022 לא הייתה הלימה בין הביצוע בפועל של תקציב ההרשאה להתחייב של משרד הביטחון ובין התכנון, ובשנים אלו הביצוע בפועל הסתכם ב-73% בממוצע מהתקציב המעודכן. משמעות הדבר היא כי מדי שנה בשנה לא בוצעו כל ההתקשרויות הרב-שנתיות שתוקצבו. כמו כן, בשנים 2017 עד 2020 ביצוע תקציב ההרשאה להתחייב היה נמוך אף מהתקציב המקורי, כלומר לפני התוספות שניתנו לו, ובשנים אלו הביצוע בפועל הסתכם ב-78% בממוצע מהתקציב המקורי. משמע שתוספות תקציב ההרשאה להתחייב שניתנו למשרד הביטחון במהלך כל שנה לא מומשו.  תכנון לא מיטבי של הקצאת התקציב עלול לעכב את המענה על צורכי הגופים.

בנוגע לבחינת ההשפעות של ביצוע מיזם ביטחוני על תקציב הביטחון המבקר מצא כי דוח הקשיחויות שמכין משרד הביטחון, אשר מתכונתו תואמה עם משרד האוצר, מציג את אומדן ההוצאות (השימושים) בתקציב הביטחון, בסכום ממוצע של עשרות מיליארדי ש"ח בשנה בשנים 2023 עד 2030 - אך אין בו התייחסות למקורות המימון, ואף לא לתקציב הביטחון בשנים קודמות כנקודת ייחוס.

בשל כך דוח הקשיחויות של משרד הביטחון אינו מאפשר למל"ל ולוועדת השרים להצטיידות לבחון על יסוד תשתית מידע מפורטת ומלאה את ההשפעות של ביצוע מיזם ביטחוני על תקציב הביטחון בשנים הבאות. יודגש כי לפי אומדן של משרד מבקר המדינה נותר בידי מערכת הביטחון מרחב פעולה תקציבי שנע, בהתבסס על הנחה מרחיבה, בין כ-6% מתוך אומדן המקורות שלו בשנת 2023, לכ-11% מתוך אומדן המקורות שלו בשנת 2027. זאת לפני הוצאות חדשות שיתווספו בחלוף הזמן.

בביקורת עלה כי המל"ל לא הגישה לוועדת השרים להצטיידות את המלצות הצוות שהוקם לקביעת כללים ומבחנים נוספים להגדרת מיזם ביטחוני, כפי שנקבע בהחלטת הממשלה משנת 2021. זאת בשל חוסר הצלחה להגיע להסכמות עם כלל הגורמים הרלוונטיים בנוגע להגדרת מיזמים ביטחוניים הטעונים אישור של ועדת השרים להצטיידות. עקב כך עומד בעינו החשש של משרד האוצר ושל המל"ל כי קיימים מיזמים ביטחוניים שהם בעלי חשיבות בתחום המדיני-ביטחוני ועלויותיהם ניכרות אשר לא נבחנים על ידם. 

עוד נמצא כי על פי האסטרטגיה התכנונית שבה נוקטים משרד הביטחון וצה"ל כלל המשאבים התקציביים מוקצים לתוכניות העבודה, זאת ללא הותרת רזרבה תקציבית.

המבקר מצא כי בתום שנת 2022 היה למשרד הביטחון חוב לתעשיות הביטחוניות הגדולות בסך 330 מיליון ש"ח, רובו ככולו (98.5% ממנו) לתעשייה האווירית, והיתרה לרפאל. כמו כן, בשנים 2020 עד 2022 כ-36% בממוצע מסך התשלומים בש"ח ששילם משרד הביטחון לשלוש התעשיות הביטחוניות הגדולות שולמו ברבעון האחרון של כל אחת משנים אלה.

למל"ל יש קושי להכין את עבודת המטה בעבור ראש הממשלה לקראת הדיונים בתקציב הביטחון בנוגע לתקציב ההרשאה להתחייב, שהסתכם בעשרות מיליארדי ש"ח בממוצע בשנה בשנים 2017 עד 2022. קושי זה נובע מכך שהמל"ל אינו חשוף לדיונים שמקיים משרד הביטחון עם משרד האוצר בנושא, מכך שאין לו גישה לנתוני תקציב הביטחון, ומכך שעל תחום זה אמון במל"ל בעל תפקיד אחד.

אף שדוח ביקורת זה הוכן לפני פרוץ מלחמת "חרבות ברזל", הליקויים וההמלצות שמוצגים בו מקבלים משנה חשיבות נוכח הצפי לגידול בתקציב הביטחון, ובכלל זה בתקציב ההרשאה להתחייב, כמו גם בהתחייבויות הרב-שנתיות בתקציב הביטחון, שיידרשו במהלך המלחמה ובעקבותיה.

המבקר אנגלמן ממליץ למשרד האוצר ולמשרד הביטחון לטייב את תהליכי התכנון של תקציב ההרשאה להתחייב, לגבש את הצעת התקציב בראי ההתחייבויות הרב-שנתיות בש"ח ובמט"ח סיוע, להרחיב את המידע המוצג לוועדת השרים להצטיידות בבואה לבחון את ההשפעות התקציביות של מימוש מיזמים ביטחוניים ולשפר את מתכונת הדיווח לכנסת על השינויים שמתבצעים בתקציב.

עוד ב-

משרד האוצר בהודעה מקוממת: הקמת ממ"דים בצפון יקרה מדי

לכתבה המלאה

המבקר ממליץ כי בדיונים שמקיים הקבינט המדיני-ביטחוני על תוכניות העבודה של צה"ל, יציגו משרד הביטחון וצה"ל את האסטרטגיה התכנונית שבה הם נוקטים, לפיה מוקצים כלל המשאבים התקציביים, ללא הותרת רזרבה תקציבית, וכן את אופן המענה שיינתן במצב של שינוי בסדרי עדיפויות או תפנית ביטחונית. עוד מומלץ כי במצב בו יחליט הקבינט על הקצאת רזרבה תקציבית הוא ינחה את משרד הביטחון וצה"ל להציג בפניו את המשמעויות כתוצאה מהקצאת רזרבה תקציבית, לרבות הצגת חלופות לנושאים שלא יקבלו מענה תקציבי בתוכנית העבודה.